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É aplicável a remessa necessária da Lei da Ação Popular (Lei n. 4.717/65) nas ações de improbidade administrativa?

20/08/2017

A remessa necessária (também conhecida como reexame necessário) não é um instituto novo, originando-se do denominado recurso de ofício, do Direito Medieval. Para a doutrina majoritária, cuida-se de verdadeira condição de eficácia da sentença, não se confundindo com os recursos, em especial por conta da ausência de voluntariedade. 

 

Seu regramento geral se encontra no art. 496 e seguintes do CPC, objetivando a revisão das sentenças que sejam contrárias ao Poder Público:

 

Art. 496.  Está sujeita ao duplo grau de jurisdição, não produzindo efeito senão depois de confirmada pelo tribunal, a sentença:

I - proferida contra a União, os Estados, o Distrito Federal, os Municípios e suas respectivas autarquias e fundações de direito público;

II - que julgar procedentes, no todo ou em parte, os embargos à execução fiscal.

 

Tal instituto também encontra previsão na Lei da Ação Popular (Lei n. 4.717/65), mas com um propósito bastante diverso: a proteção da coletividade:

 

Art. 19. A sentença que concluir pela carência ou pela improcedência da ação está sujeita ao duplo grau de jurisdição, não produzindo efeito senão depois de confirmada pelo tribunal; da que julgar a ação procedente caberá apelação, com efeito suspensivo.

 

Por conta de tal dispositivo, as sentenças de improcedência ou extinção do processo sem resolução do mérito, nas ações populares, estão sujeitas necessariamente ao duplo grau de jurisdição, dada a relevância de tal demanda, que consiste em uma forma de controle social dos atos administrativos e defesa dos direitos difusos.

 

Como sabemos, a Lei da Ação Popular compõe o microssistema processual coletivo, que envolve a ação civil pública, ação popular, ação de improbidade administrativa, mandado de segurança coletivo mandado de injunção coletivo. 

 

Cada uma dessas ações apresenta peculiaridades quanto ao procedimento, legitimidade e objeto, mas todas compõem um grupo que objetiva a proteção de direitos coletivos em sentido amplo, daí porque as normas das Lei da Ação Civil Pública (Lei n. 7.347/85), do Código de Defesa do Consumidor e da Lei da Ação Popular costumam ser aplicadas reciprocamente às ações coletivas em geral, resguardadas as peculiaridades.

 

Sem dúvida alguma, dentre as ações coletivas, a ação de improbidade administrativa é a mais peculiar entre todas. Isso porque, verdadeiramente, seu objetivo não é a proteção direta a direitos, mas sim a aplicação de sanções. É dizer: existe um caráter fortemente retributivo na aludida ação, que a aproxima muito mais do processo criminal. Justamente por isso, sua legitimidade é menos ampla - a exigir uma legitimidade adequada, face a necessidade de amplos poderes investigativos e diante do modelo garantista/acusatório de limitação de processos punitivos - e o regime da coisa julgada exige maiores reflexões. É dizer: inocentado o réu em ação de improbidade, é possível repetir a demanda, caso surja prova nova, tal como ocorre nas ações coletivas que versam sobre direitos difusos? 

 

O mesmo questionamento surgiu em relação ao regime da remessa necessária da Lei da Ação Popular. Ele se aplica às ações de improbidade?

 

Em 2014, julgando o REsp 1220667/MG, decidiu a Primeira Turma do STJ que "a Ação de Improbidade Administrativa segue um rito próprio e tem objeto específico, disciplinado na Lei 8.429/92, e não contempla a aplicação do reexame necessário de sentenças de rejeição a sua inicial ou de sua improcedência, não cabendo, neste caso, analogia, paralelismo ou outra forma de interpretação, para importar instituto criado em lei diversa". 

 

E acrescentou: "a ausência de previsão da remessa de ofício, nesse caso, não pode ser vista como uma lacuna da Lei de Improbidade que precisa ser preenchida, razão pela qual não há que se falar em aplicação subsidiária do art. 19 da Lei 4.717/65, mormente por ser o reexame necessário instrumento de exceção no sistema processual, devendo, portanto, ser interpretado restritivamente; deve-se assegurar ao Ministério Público, nas Ações de Improbidade Administrativa, a prerrogativa de recorrer ou não das decisões nelas proferidas, ajuizando ponderadamente as mutantes circunstâncias e conveniências da ação".(REsp 1220667/MG, Rel. Ministro NAPOLEÃO NUNES MAIA FILHO, PRIMEIRA TURMA, julgado em 04/09/2014, DJe 20/10/2014).


Tal entendimento enfrentou resistência da Segunda Turma do STJ, que, em 2017, no REsp 1220667/MG, decidiu de forma diversa, afirmando que por “aplicação analógica da primeira parte do art. 19 da Lei nº 4.717/65, as sentenças de improcedência de ação civil pública sujeitam-se indistintamente ao reexame necessário" (REsp 1613803/MG, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, julgado em 16/02/2017, DJe 07/03/2017).

 

A divergência entre as turmas foi levada à Primeira Seção do STJ, que no julgamento dos Embargos de divergência em Recurso Especial (EREsp 1220667/MG, DJe 30/06/2017) acolheu o entendimento da Segunda Turma, entendendo pela aplicação do regramento da remessa necessária às ações de improbidade. É o posicionamento atual:

 

PROCESSUAL  CIVIL.  EMBARGOS  DE  DIVERGÊNCIA.  AÇÃO  DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA.   REEXAME   NECESSÁRIO.  CABIMENTO.  APLICAÇÃO,  POR ANALOGIA,  DO  ART.  19 DA LEI 4.717/1965. É FIRME O ENTENDIMENTO NO STJ   DE   QUE   O  CÓDIGO  DE  PROCESSO  CIVIL  DEVE  SER  APLICADO SUBSIDIARIAMENTE  À  LEI DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. PRECEDENTES. EMBARGOS DE DIVERGÊNCIA PROVIDOS.
[...] 

3. A jurisprudência do STJ  se firmou no sentido de que o Código de Processo Civil deve ser aplicado subsidiariamente à Lei de Improbidade Administrativa. Nesse sentido:  REsp  1.217.554/SP,  Rel.  Ministra Eliana Calmon, Segunda Turma,  DJe  22/8/2013,  e  REsp 1.098.669/GO, Rel. Ministro Arnaldo Esteves Lima, Primeira Turma, DJe 12/11/2010.


4.  Portanto,  é cabível o reexame necessário na Ação de Improbidade Administrativa,  nos  termos do artigo 475 do CPC/1973. Nessa linha: REsp 1556576/PE,  Rel. Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, DJe 31/5/2016.

 

5. Ademais, por "aplicação analógica da primeira parte do art.  19  da  Lei nº 4.717/65, as sentenças de improcedência de ação civil  pública  sujeitam-se  indistintamente  ao reexame necessário" (REsp  1.108.542/SC,  Rel.  Ministro Castro Meira, j. 19.5.2009, DJe 29.5.2009).  Nesse  sentido:  AgRg no REsp 1219033/RJ, Rel. Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, DJe 25/04/2011.

 

[...]

 

 

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