Improbidade administrativa: competência e aplicação da Lei nº 8.429/92 (LIA) aos agentes políticos

1) Agentes políticos respondem por atos de improbidade?

Em 2007, o STF decidiu que “os agentes políticos, por estarem regidos por normas especiais de responsabilidade, não respondem por improbidade administrativa com base na Lei 8.429/92, mas apenas por crime de responsabilidade” (Rcl 2138, de 13/06/2007).

A Rcl acima foi decidida em julgado apertado (6X5) e se referia ao processamento de MINISTRO DE ESTADO por ato de impromidade. Logo após o julgamento, o STF sofreu alterações em sua composição, o que indicou a mudança de seu pensamento. Isso porque, já com nova composição, julgando a PET 3.923 QO/SP, afirmou o STF, obter dictum, sua posição favorável à aplicação da Lei de improbidade aos agentes políticos, destacando-se o voto do Min. Joaquim Barbosa:

“(...) Não há impedimento à coexistência entre esses dois sistemas de responsabilização dos agentes do Estado. Além do mais, à luz da Constituição Federal e da Lei 8.429/1992, todo e qualquer servidor, efetivo ou comissionado, que cometa um ato de improbidade tal como descrito na lei, estará sujeito a ver sua conduta enquadrada numa das drásticas sanções previstas na lei 8.429/1992. Porém, se esse mesmo hipotético servidor, sem se exonerar do cargo efetivo, vier a assumir, por exemplo, um posto ministerial e praticar a mesma conduta, a ele não se aplicarão as severas sanções da lei de improbidade, mas sim as duas úncias sanções que a responsabilidade é suscetível de engendrar: a perda do cargo público (político) e a inabilitação por 8 anos para o exercício de qualquer função pública. Uma tal discrepância contraria, a meu sentir, um dos postulados básicos do regime democrático, aquilo que no direito norte-americano se traduz na elucidativa expressão 'accountability', e que consiste no seguinte: nas verdadeiras democracias, a regra fundamental é: quanto mais elevadas e relevantes as funções assumidas pelo agente público, maior há de ser o grau de sua responsabilidade, e não o contrário, como se propõe nestes autos”.

Assim, tudo indicava, já naquela época, uma mudança de posicionamento do STF, para admitir que os agentes políticos respondam tanto por crimes de responsabilidade quanto por atos de improbidade.

Essa é, inclusive, a opinião da Corte Especial do STJ, ao decidir a Rcl 2.790/SC.

Posteriormente, em 29/10/2013, o STF confirmou: "A ação de improbidade administrativa, com fundamento na Lei nº 8.429/92, também pode ser ajuizada em face de agentes políticos. Precedentes" (AI 809338 AgR / RJ - RIO DE JANEIRO; Relator(a): Min. DIAS TOFFOLI; 1T).

Veja: a aplicação da Lei de Improbidade e a aplicação da Lei de Crimes de Responsabilidade decorrem do mesmo fato, justamente por protegerem o mesmo princípio, que é o da probidade, derivado da moralidade. Vê-se, todavia, que não se excluem, dada a natureza jurídica, tipificação e penalidades distintas, podendo um mesmo político responder por improbidade e por crime de responsabilidade em procedimentos autônomos, com julgadores e decisões distintos, coibindo-se, assim, os abusos do governo com maior eficácia.

Em síntese: prevalece, atualmente, que os agentes políticos respondem por ato de improbidade.

2) Existe foro por prerrogativa de função em ações de improbidade?

Em 2008, o STF, analisando um caso de ação de improbidade em face ministro do próprio Supremo, entendeu que, embora todos os agentes políticos continuem sendo julgados em primeira instância, os ministros do STF seriam julgados por seus pares em ação de improbidade. Isso por conta da possível sanção da perda de cargo, sanção essa que, quando decorre de crime comum ou de crime de responsabilidade, depende de foro por prerrogativa de função (PET AgR 3053/DF, j.13/03/2008: “compete ao STF julgar ação de improbidade contra seus membros”).

Mas atenção: essa decisão não se estende erga omnes, pois não foi julgada em ADI, mas em processo subjetivo. Todos os demais agentes políticos continuam, pela decisão do STF, sendo julgados em primeira instância pelos atos de improbidade.

Em 2010, o STJ decidiu que, na mesma linha do STF, por interpretação sistemática, seria incompatível com a Constituição a imposição de que os agentes políticos (no caso, o Governador) respondam em primeira instância, já que possuem foro por prerrogativa de função nos casos de crime comum e de responsabilidade. Em 2011, prevalecia no STJ a ideia de que haveria também foro por prerrogativa de função em ações de improbidade (AgRg no Ag 1404254/RJ, Rel. Ministro BENEDITO GONÇALVES, PRIMEIRA TURMA, julgado em 27/09/2011, DJe 17/10/2011).

Ocorre que, em março de 2014, o STF definiu: NÃO EXISTE foro por prerrogativa de função em ação de improbidade administrativa (ARE 806293 ED / DF - DISTRITO FEDERAL; Relator(a): Min. CÁRMEN LÚCIA; Julgamento: 03/06/2014; Órgão Julgador: Segunda Turma). É o posicionamento mais recente do Supremo, para quem tanto o governador quanto os deputados federais respondem por improbidade perante o juiz de primeiro grau. Num caso específico, o MPE declinou a atribuição para o MPF, para processar o Governador, tendo em vista o foro no STJ. O MPF suscitou conflito e o STF entendeu que não existe o foro. Da mesma forma, desde 2013, a Corte Especial STJ tem afastado o foro por prerrogativa de função em ações de improbidade. Confira:

Em síntese: não há foro por prerrogativa de função em ações de improbidade.

3) Pergunta-se: o que fazer nas ações de improbidade contra juízes, por exemplo?

A Corte Especial do STJ responde:

EDcl na AIA 45 / AM , CE - CORTE ESPECIAL, DJe 28/05/2014 –

2. É pacífico no Superior Tribunal de Justiça o entendimento de que magistrados são agentes públicos para fins de aplicação da Lei de Improbidade Administrativa, na forma dos arts. 2.º e 3.º da Lei n.º 8.429/92.

3. A competência para o processamento e julgamento de autoridades públicas nas ações de improbidade pode perfeitamente se compatibilizar com a natureza das sanções que eventualmente possam vir a ser decretadas pelo juízo de piso, desde que respeitados certos limites. No caso, o magistrado sentenciante, com absoluto acerto, limitou-se a impor penalidades patrimoniais, eximindo-se de invadir seara que extrapolasse sua competência, deixando de aplicar as sanções de perda dos direitos políticos e do cargo ao réu.