O whistleblower no Brasil

Conceito e origem

Compreende-se por whistleblower (em tradução literal: apitador) a pessoa que expõe a prática de uma conduta ilícita no contexto de uma instituição pública ou privada. Normalmente, trata-se de um empregado (ou seja, um insider) que reporta às autoridades as condutas ilícitas praticadas na instituição onde trabalha.

De uma forma geral, os programas de whistleblowing existentes no mundo objetivam "garantir o anonimato de reportantes de boa-fé e evitar que sofram represálias da entidade, empresa ou órgão onde trabalham ou com que se relacionam". Essa é a sua principal função.

Nesse sentido, dispõe o art. 33 da Convenção das Nações Unidas contra a Corrupção (Convenção de Mérida de 2003), promulgada no Brasil pelo Decreto nº 5.687/2006:

Art. 33. Proteção aos denunciantes. Cada Estado Parte considerará a possibilidade de incorporar em seu ordenamento jurídico interno medidas apropriadas para proporcionar proteção contra todo trato injusto às pessoas que denunciem ante as autoridades competentes, de boa-fé e com motivos razoáveis, quaisquer feitos relacionados com os delitos qualificados de acordo com a presente Convenção.

Nos Estados Unidos, o tema é disciplinado pelo Whistleblower Protection Act, de 1989, que “protege funcionários federais de retaliação por divulgar atividades governamentais ilegais ou impróprias”. De acordo com o diploma, os agentes públicos não podem realizar “uma ação pessoal devido à divulgação protegida de um funcionário”. Para ser protegido, o funcionário deve ter divulgado o que razoavelmente acredita ser: a) uma violação de uma lei, regra ou regulamento; b) má gestão grosseira; c) grande desperdício de recursos públicos; d) um abuso de autoridade; e) uma ameaça substancial e específica para a saúde ou segurança pública.

Disciplina legal

No Brasil, o tema é tangenciado, de forma tópica, pelo art. 126-A da Lei nº 8.112/1990, introduzido em 2011. De acordo com o mencionado dispositivo, “nenhum servidor poderá ser responsabilizado civil, penal ou administrativamente por dar ciência à autoridade superior ou, quando houver suspeita de envolvimento desta, a outra autoridade competente para apuração de informação concernente à prática de crimes ou improbidade de que tenha conhecimento, ainda que em decorrência do exercício de cargo, emprego ou função pública”.

Por seu turno, a Lei nº 13.608/2018 dispõe sobre o serviço telefônico de recebimento de denúncias e sobre recompensa por informações que auxiliem nas investigações policiais.

Conforme disciplina o art. 2º da Lei, “os Estados são autorizados a estabelecer serviço de recepção de denúncias por telefone, preferencialmente gratuito, que também poderá ser mantido por entidade privada sem fins lucrativos, por meio de convênio”. Além disso, o “informante que se identificar terá assegurado, pelo órgão que receber a denúncia, o sigilo dos seus dados” (art. 3º).

Por sua vez, o art. 4º dispõe que a “União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, no âmbito de suas competências, poderão estabelecer formas de recompensa pelo oferecimento de informações que sejam úteis para a prevenção, a repressão ou a apuração de crimes ou ilícitos administrativos". O seu parágrafo único acrescenta que, "entre as recompensas a serem estabelecidas, poderá ser instituído o pagamento de valores em espécie”.

Quando as informações disponibilizadas resultarem em recuperação de produto de crime contra a administração pública, poderá ser fixada recompensa em favor do informante em até 5% (cinco por cento) do valor recuperado.

Assim que publicado o diploma, alguns autores afirmaram não se tratar propriamente da disciplina da figura do whistleblower. Foi o que compreendeu Vladimir Aras, para quem “a lei nova não institui programa de estímulo ao whistleblowing nem promove primordialmente a proteção a whistleblowers. É programa de recompensa a informantes”^[1]. Isso porque o objetivo primordial de programas de whistleblowing não é a atribuição de recompensas aos informantes (elemento acidental), mas sim o estabelecimento de formas de proteção. Além disso, como já referido, o whistleblower normalmente consiste em um insider, algo diverso do que a legislação parece tratar.

Em conclusão, a Lei nº 13.608/2018, em sua redação original, não cuidaria especificamente dessas pessoas, “mas de um tipo genérico de informante, que inclui também indivíduos comuns do povo, sem qualquer vínculo com a entidade envolvida no ato ilícito”.

A situação mudou com a publicação da Lei nº 13.964/2019, que estabeleceu medidas protetivas a agentes públicos que relatem informações relativas à prática de crimes contra a administração ou ilícitos administrativos.

De acordo com o art. 4º-A, acrescido pela nova Lei, “A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios e suas autarquias e fundações, empresas públicas e sociedades de economia mista manterão unidade de ouvidoria ou correição, para assegurar a qualquer pessoa o direito de relatar informações sobre crimes contra a administração pública, ilícitos administrativos ou quaisquer ações ou omissões lesivas ao interesse público”.

O seu parágrafo único acrescenta que, considerado razoável o relato pela unidade de ouvidoria ou correição e procedido o encaminhamento para apuração, “ao informante serão asseguradas proteção integral contra retaliações e isenção de responsabilização civil ou penal em relação ao relato, exceto se o informante tiver apresentado, de modo consciente, informações ou provas falsas”.

De seu lado, o art. 4º-B, incluído pela Lei nº 13.964/2019, estabelece que o informante terá direito à preservação de sua identidade, a qual apenas será revelada em caso de relevante interesse público ou interesse concreto para a apuração dos fatos.

Por fim, o art. 4º-C informa que, além das medidas de proteção previstas na Lei nº 9.807, de 13 de julho de 1999, será assegurada ao informante proteção contra ações ou omissões praticadas em retaliação ao exercício do direito de relatar, tais como demissão arbitrária, alteração injustificada de funções ou atribuições, imposição de sanções, de prejuízos remuneratórios ou materiais de qualquer espécie, retirada de benefícios, diretos ou indiretos, ou negativa de fornecimento de referências profissionais positivas.

Diante das inovações trazidas pela Lei nº 13.964/2019, é possível falar na instituição, no Brasil, de um verdadeiro programa de whistleblowing.

Mais recentemente, a Lei nº 15.358/2026, que instituiu o Marco Legal do Combate ao Crime Organizado no Brasil (Lei Raul Jungmann), retomou a lógica premial no enfrentamento das organizações criminosas ultraviolentas, dos grupos paramilitares e das milícias privadas. Ao criar a ação civil autônoma de perdimento de bens para os crimes de domínio social estruturado e de favorecimento ao domínio social estruturado (arts. 12 a 28), o legislador previu retribuição pecuniária ao particular que colabore com a persecução patrimonial.

Segundo o art. 28 da nova Lei, o terceiro que, não sendo réu na ação penal correlata, espontaneamente prestar informações ou fornecer provas efetivamente relevantes para o esclarecimento das questões de fato relativas ao mérito da ação civil de perdimento e colaborar, de modo eficaz, para a localização dos bens fará jus à retribuição de até 5% (cinco por cento) do produto obtido com a liquidação dos bens. O parágrafo único do dispositivo acrescenta que o juiz fixará a retribuição na sentença, de modo fundamentado.

O modelo guarda evidente paralelo com o sistema de recompensas da Lei nº 13.608/2018, inclusive quanto ao teto de 5%, previsto no art. 4º-C, § 3º, daquela Lei (incluído pela Lei nº 13.964/2019). Há, porém, diferenças relevantes. A base de cálculo deixa de ser o valor recuperado de produto de crime contra a administração pública e passa a ser o produto da liquidação dos bens na ação civil de perdimento. Além disso, a lei condiciona a retribuição a requisitos cumulativos: a) a espontaneidade da colaboração; b) a efetiva relevância das informações ou provas para o mérito da ação; c) a eficácia da colaboração para a localização dos bens; d) a ausência da condição de réu na ação penal correlata.

Esse último requisito revela que o colaborador do art. 28 não se confunde com o colaborador premiado da Lei nº 12.850/2013, que é necessariamente investigado ou acusado. Trata-se de figura mais próxima do informante da Lei nº 13.608/2018, pois a norma sequer exige vínculo entre o terceiro e a organização criminosa ou a instituição envolvida. Assim, o dispositivo não institui propriamente um programa de whistleblowing, mas amplia o programa de recompensa a informantes (rewards program), agora direcionado à descapitalização das facções criminosas.

A Lei nº 15.358/2026 tampouco criou medidas específicas de proteção ao terceiro colaborador. Nada impede, contudo, a aplicação das garantias já existentes no ordenamento, como o sigilo dos dados do informante (art. 3º da Lei nº 13.608/2018), as medidas protetivas dos arts. 4º-A a 4º-C da mesma Lei e os programas de proteção da Lei nº 9.807/1999. Essa integração normativa é indispensável: a colaboração contra organizações criminosas ultraviolentas expõe o informante a risco muito superior ao dos ilícitos administrativos comuns, de modo que o incentivo financeiro, desacompanhado de proteção efetiva, tende à ineficácia.

Em síntese, o direito brasileiro passou a contar com dois eixos complementares: um eixo protetivo, consolidado pela Lei nº 13.964/2019, que caracteriza um verdadeiro programa de whistleblowing; e um eixo premial, iniciado pela Lei nº 13.608/2018 e reforçado pelo art. 28 da Lei nº 15.358/2026, voltado à recompensa de informantes que contribuam para a recuperação de ativos ilícitos.

^[1]    ARAS, Vladimir. Procura-se “Mordido”, vivo ou morto. Disponível em: https://vladimiraras.blog/2018/01/20/procura-se-mordido-vivo-ou-morto/. Acesso em: 1 nov 2026.