A Recomendação CNJ 163/2025: diretrizes para a identificação e condução de processos estruturais

A Recomendação nº 163, de 16 de junho de 2025, do Conselho Nacional de Justiça, representa um marco histórico na evolução do direito processual civil brasileiro. Ao estabelecer diretrizes para a identificação e condução de processos estruturais, o ato reconhece formalmente uma categoria processual que vinha sendo desenvolvida na prática jurisprudencial, especialmente no Supremo Tribunal Federal, mas carecia de regulamentação sistemática.

O contexto que motivou a edição desta recomendação é eloquente: o aumento significativo do número de processos estruturais no STF e nas demais instâncias do Poder Judiciário, aliado à tramitação do Projeto de Lei 3/2025, que pretende regulamentar esta matéria em âmbito legislativo. A iniciativa do CNJ antecipa-se à regulamentação legal, oferecendo diretrizes práticas para um fenômeno jurídico já consolidado na realidade forense.

Esta recomendação não apenas preenche uma lacuna normativa, mas também sinaliza uma mudança paradigmática na compreensão do papel do Poder Judiciário na sociedade contemporânea, reconhecendo sua função transformadora em situações de disfunção institucional ou violação sistemática de direitos fundamentais. Ela surge em um momento de maturidade da jurisprudência constitucional brasileira, que já vinha desenvolvendo técnicas decisórias diferenciadas para casos complexos. A sistematização dessas práticas através de diretrizes específicas representa um avanço qualitativo na racionalização da atividade jurisdicional.

O parágrafo único do artigo 1º estabelece sete elementos que podem caracterizar o caráter estrutural de um litígio, oferecendo aos magistrados critérios objetivos para identificação dessas demandas. O inciso I menciona a multipolaridade, que reconhece que estes processos frequentemente envolvem múltiplos atores com interesses diversos, superando a lógica bilateral tradicional do processo civil. Esta característica demanda técnicas processuais diferenciadas para gestão da participação de diversos interessados.

O impacto social (inciso II) evidencia que os processos estruturais transcendem os interesses das partes formais, produzindo efeitos que se irradiam por toda a sociedade ou segmentos significativos desta. Esta característica justifica a adoção de medidas especiais de transparência e participação social, reconhecendo a dimensão pública destes litígios.

A prospectividade (inciso III) talvez seja a característica mais distintiva dos processos estruturais, pois rompe com a tradicional função retrospectiva do Poder Judiciário. Estes processos não se limitam a julgar fatos pretéritos, mas estabelecem diretrizes para o futuro, orientando comportamentos e implementando mudanças estruturais com efeitos duradouros.

A natureza incrementada e duradoura das intervenções necessárias (inciso IV) reflete a compreensão de que problemas estruturais não podem ser resolvidos através de decisões pontuais, exigindo implementação gradual e monitoramento contínuo. Esta característica aproxima a atividade jurisdicional das técnicas de gestão de políticas públicas, demandando competências que tradicionalmente não faziam parte da formação jurídica.

A complexidade (inciso V) inerente a esses processos justifica a necessidade de apoio técnico especializado e a adoção de procedimentos diferenciados. Problemas estruturais frequentemente envolvem aspectos técnicos, econômicos, sociais e administrativos que exigem conhecimento interdisciplinar para adequada compreensão e resolução.

A existência de situação grave de contínua e permanente irregularidade, por ação ou omissão (inciso VI) constitui frequentemente o núcleo dos processos estruturais. Esta característica evidencia que estes processos não tratam de violações episódicas, mas de padrões sistemáticos de comportamento que demandam intervenção estrutural para sua correção.

A intervenção no modo de atuação de instituição pública ou privada (inciso VII) representa o aspecto mais transformador dos processos estruturais, pois implica a reestruturação de organizações para adequá-las aos parâmetros constitucionais e legais. Esta característica suscita importantes questões sobre os limites da intervenção judicial e a separação de poderes.

O artigo 2º prevê que os tribunais criem órgãos interdisciplinares específicos voltados à identificação do litígio estrutural e apoio à condução adequada dos processos, ou que atribuam tal função a órgãos internos com capacidade técnica adequada. Esta previsão reconhece que os processos estruturais não podem ser conduzidos adequadamente com os recursos tradicionais do Poder Judiciário, necessitando de apoio especializado que transcende o conhecimento jurídico.

A criação destes órgãos representa uma inovação organizacional significativa, pois introduz uma lógica de especialização temática que contrasta com a tradição generalista da magistratura brasileira. Esta mudança demanda não apenas recursos materiais, mas também mudança cultural na organização judiciária.

O artigo 3º, identificada a existência de um processo estrutural, recomenda que o tribunal, por intermédio de seus órgãos competentes, avalie a adoção de medidas específicas. O inciso I prevê medidas de apoio material ao juízo no qual esteja tramitando o processo, inclusive a ampliação de equipe de trabalho. Esta disposição evidencia o reconhecimento de que estas demandas exigem investimento diferenciado em recursos humanos.

O inciso II do mesmo artigo estabelece métricas próprias de correição e de avaliação de produtividade, considerando a maior complexidade do processo e o impacto que possa ter na unidade. Esta previsão representa uma mudança fundamental na lógica de gestão judiciária, pois o modelo tradicional de avaliação, baseado em critérios quantitativos, mostra-se inadequado para processos que privilegiam a qualidade e o impacto das decisões sobre a rapidez do julgamento.

O artigo 4º recomenda que os tribunais disponibilizem, em local apropriado de seus sítios eletrônicos, a lista de processos estruturais em andamento e encerrados, incluindo uma síntese, em linguagem simples, do seu objeto, das providências adotadas, do estágio atual de tramitação e dos efeitos que decorreram das decisões judiciais proferidas no processo. Esta disposição representa uma inovação importante na gestão da transparência judicial.

Esta medida atende não apenas ao princípio da publicidade, mas também promove a accountability judicial, permitindo que a sociedade acompanhe os resultados das intervenções estruturais. A exigência de linguagem simples reconhece que estes processos frequentemente envolvem questões de interesse público que devem ser compreensíveis pelo cidadão comum.

A obrigatoriedade, estabelecida no artigo 4º, de informar sobre os efeitos decorrentes das decisões judiciais nos processos estruturais, introduz uma dimensão de avaliação de resultados que tradicionalmente não fazia parte da cultura jurídica brasileira. Esta previsão aproxima a atividade jurisdicional das técnicas de avaliação de políticas públicas, exigindo monitoramento sistemático dos impactos das intervenções judiciais.

O artigo 5º, verificada a existência de um processo estrutural, recomenda que o juízo competente para julgar avalie a adoção de diversas medidas específicas. O inciso I prevê ampliar o contraditório, a fim de colher a maior quantidade de informações disponíveis para a condução do processo e criar oportunidades de diálogo entre os atores envolvidos. Esta disposição representa uma revolução na compreensão tradicional deste princípio. Esta ampliação reconhece que nos processos estruturais a legitimidade e efetividade das soluções dependem da participação qualificada dos interessados. A complexidade dos problemas tratados exige que o juiz tenha acesso ao máximo de informações possível, o que só pode ser obtido através da participação ampla dos conhecedores da situação.

Para além disso, o inciso II do artigo 5º recomenda criar oportunidades para a celebração de acordos entre as partes, refletindo a incorporação de técnicas de gestão consensual de conflitos nos processos estruturais. Esta abordagem é especialmente adequada considerando que soluções impostas unilateralmente têm menor probabilidade de sucesso em contextos complexos. O inciso III prevê designar audiências para a condução participativa do procedimento, inclusive para realização de saneamento compartilhado e para o monitoramento das medidas determinadas pelo juízo ou definidas em acordos das partes. Esta disposição introduz uma dimensão dialógica que contrasta com o modelo tradicional adversarial, assumindo o juiz papel de facilitador do diálogo.

Também a prática de atos de cooperação judiciária, inclusive interinstitucional, é incentivada (inciso IV do artigo 5º), sempre que possam contribuir com a adequada resolução do litígio. São previstos atos de cooperação judiciária que permitam a centralização de processos, a prática conjunta ou coordenada de atos processuais, bem como a reunião ou suspensão de processos que versem sobre o objeto do processo estrutural (inciso V). Estas previsões atendem à necessidade de coordenação entre diferentes órgãos jurisdicionais para evitar decisões contraditórias e promover soluções integradas, reconhecendo que problemas estruturais frequentemente geram múltiplas demandas que devem ser tratadas de forma articulada.

Importante disposição é encontrada no inciso VII do artigo 5º, que prevê a elaboração de um plano de atuação estrutural, que deverá conter o diagnóstico do litígio, metas, indicadores de monitoramento e avaliação, cronograma de implementação das medidas planejadas e matriz de responsabilidades. Esta disposição representa uma das inovações mais significativas da recomendação, introduzindo uma lógica de planejamento estratégico no processo judicial. O diagnóstico do litígio exige compreensão aprofundada das causas estruturais do problema, superando abordagens superficiais focadas apenas nos sintomas. A definição de metas e indicadores aproxima a atividade jurisdicional das técnicas de gestão por resultados utilizadas na administração pública.

Para tanto, especialistas, comissões técnicas, entidades públicas ou pessoas com expertise reconhecida podem colaborar com a construção, o aperfeiçoamento e o acompanhamento do plano de atuação estrutural, inclusive mediante a produção de relatórios técnicos que subsidiem a tomada de decisões no processo.

Ainda, de forma descentralizada, os tribunais e os juízos, no âmbito de suas competências e respeitada sua autonomia, poderão expedir normas para a condução dos processos estruturais, observadas as peculiaridades do litígio e outras pertinentes, bem como o disposto na presente Recomendação (artigo 6º). Esta previsão reconhece que a diversidade de situações estruturais demanda flexibilidade procedimental, contrastando com a rigidez do procedimento comum e permitindo adaptação às especificidades de cada caso. Esta flexibilidade é fundamental considerando que os processos estruturais podem envolver diferentes áreas e tipos de instituições, cada qual com suas peculiaridades.

Como é possível observar, as medidas previstas demandam redefinição fundamental do papel do magistrado, que deixa de ser meramente um julgador para assumir função de gestor de processos de transformação institucional. Esta mudança paradigmática, especialmente evidente na elaboração de planos de atuação estrutural, questiona concepções tradicionais sobre neutralidade judicial e separação de poderes.

O sucesso da implementação destas diretrizes dependerá fundamentalmente da capacidade do Poder Judiciário de promover as mudanças culturais, organizacionais e procedimentais necessárias, especialmente aquelas previstas nos artigos 2º e 3º sobre estruturação de órgãos especializados e apoio diferenciado aos processos estruturais.